Consulta de Valladolid
Mirada antropológica
Rodrigo Llanes Salazar (*)
“Consulta” se ha vuelto una palabra clave en la política mexicana actual. El presidente electo, Andrés Manuel López Obrador, convocó hace unas semanas a una polémica consulta sobre el aeropuerto de Ciudad de México a partir de la cual decidió cancelar la construcción del proyecto en Texcoco. Independientemente de la postura sobre cuál es la mejor sede del aeropuerto —Texcoco o Santa Lucía—, muchas voces cuestionamos la forma como se realizó la consulta.
El rechazo ha llegado a tal grado que, ayer, la llamada marcha “fifí” se manifestó en contra de la decisión de López Obrador bajo la consigna “No más consultas a modo”.
La consulta sobre el aeropuerto no será la última del gobierno de López Obrador. El presidente electo ha anunciado también una consulta sobre el Tren Maya, que se iniciaría el próximo mes de diciembre. Mucho menos conocida ha sido la consulta, o más bien, “foros de consulta”, que se están celebrando estos días en el país sobre la Ley que crea el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI). Estos foros se iniciaron en Chilpancingo el pasado 9 de noviembre y terminarán en Ciudad de México el próximo 18 de noviembre.
Más allá del tema consultado en estos foros, me parece que es importante hacer una evaluación de ellos, para destacar lo que se puede conservar y lo que se debe mejorar para próximas consultas. Primero hay que hacer una importante aclaración. No es lo mismo la consulta popular, regulada en la Ley Federal de Consulta Popular, que la consulta previa, libre e informada a los pueblos indígenas (para resumir, llamemos a esta última “consulta indígena”).
A diferencia de la consulta popular, que puede ser solicitada por el presidente de la República, los legisladores o la ciudadanía, la consulta indígena es una obligación del Estado Mexicano cada vez que se prevean medidas administrativas o legislativas que puedan afectar a pueblos indígenas.
Por lo tanto, si el proyecto del Tren Maya puede afectar a comunidades indígenas, el Estado Mexicano está obligado a someterlo a consulta con dichas comunidades. Lo mismo vale para una iniciativa de ley sobre la institución relacionada con los pueblos indígenas del país.
No discutiré aquí la iniciativa de Ley sobre la transformación de la actual Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) en el INPI, la cual fue presentada por senadores del grupo parlamentario de Morena y la senadora Xóchitl Gálvez, del PAN, a finales de septiembre de este año.
Me parece que en la iniciativa hay elementos positivos, como el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujeto de derecho público —al menos en relación con el INPI—, pero la estructura básica de la institución es en esencia la misma.
De hecho, personas que trabajan en la CDI han expresado que la transformación de la institución no es más que un cambio de nombre. Si acaso, señalan, el nuevo INPI podría tener un poco más de autonomía (lo que sería algo positivo).
Los siguientes comentarios no son sobre todos los foros de consulta —que aún se están celebrando—, sino solo sobre el realizado en Valladolid el pasado 10 de noviembre, que estuvo dirigido a todas las comunidades indígenas de la Península de Yucatán.
Comenzaré señalando lo que me pareció positivo del foro de consulta. Hubo una amplia asistencia de personas de comunidades indígenas de la Península —conté aproximadamente unas 500 personas, tal vez fueron más—; el foro fue en maya y en español, con la presencia de especialistas mayas conocedoras del problema —como el lingüista Fidencio Briceño— y de traductores.
A diferencia de lo sucedido en el foro de consulta en Morelia ese mismo día, no se le negó la voz y el micrófono a nadie (o al menos no supe de ningún caso al respecto).
Sin embargo, los problemas fueron muchos. En primer lugar, la naturaleza del evento mismo era ambigua. En ocasiones se hablaba de “consulta”, en otras —las más de las veces— de “foros de consulta” y, en ocasiones, de “foro informativo”. Lo que establece el derecho internacional y a lo que está obligado el Estado Mexicano es a realizar consultas previas, libres e informadas a pueblos indígenas sobre medidas que puedan afectarles, no simplemente foros informativos. En las mesas de trabajo del foro, varios participantes expresaron que la actividad no cumplía con los estándares internacionales y condiciones básicas de lo que debe ser una consulta previa, libre e informada. No fue consulta, fue un foro informativo.
Del problema anterior se deriva otro: el objetivo y alcance del evento. Reitero que el sentido de las consultas es que los pueblos indígenas participen en la toma de decisiones que les afectan.
Sin embargo, en Valladolid sucedió algo similar a lo que documentó la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas a propósito de la consulta sobre una ley de consulta en Honduras:
“Desde un principio, los participantes indígenas en estos talleres tuvieron que trabajar sobre un texto pre-elaborado como marco único para sus comentarios. Ello ha impedido la discusión conceptual sobre cómo implementar y regular la consulta previa y ha limitado el contenido de las aportaciones de los participantes indígenas”.
En efecto, la dinámica del foro fue que los participantes nos dividimos en cuatro mesas de trabajo. En cada una se leyó un determinado número de artículos de la iniciativa de ley, sobre la cual los participantes podíamos hacer comentarios. Pero: ¿qué se va a hacer con estos comentarios?
Tuve la oportunidad de plantear esa pregunta a la senadora Gálvez. Ella respondió que existen dos tipos de consulta, las “vinculantes” —es decir, las que sus resultados son obligatorios para las autoridades— y las “de opinión”, que solo recogen los comentarios de los participantes y se toman en cuenta para la medida. Esta consulta, afirmó Gálvez, es de opinión.
¿Bajo qué criterio se decide que una consulta es vinculante o de opinión? De acuerdo con la senadora panista, si hay afectación al territorio, debe ser vinculante. Esta afirmación es cuestionable.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuyas sentencias son también de cumplimiento obligatorio para México, ha establecido que cuando un proyecto tenga un “impacto significativo” sobre los pueblos indígenas, no solo se les debe consultar, sino que se debe obtener su consentimiento.
¿No acaso una iniciativa de ley como la del INPI, que, según su propio texto, se propone “construir una nueva historia para los pueblos indígenas de México”, entra dentro de la categoría de “impacto significativo” para los pueblos indígenas? A partir de los criterios de las Naciones Unidas y la Corte Interamericana, me parece que una ley que es específicamente sobre los pueblos indígenas debe contar con el consentimiento de los mismos; su consulta debe ser vinculante. Ésta no lo es ni lo pretende ser. Pero lo que me parece más grave del foro de consulta en Valladolid es que, a pesar de que la consulta indígena debe ser un diálogo intercultural entre el Estado y los pueblos indígenas, los diputados federales presentes que promueven la iniciativa de ley se retiraron después de la inauguración y de la foto. No estuvieron en las mesas de trabajo. La excepción fue la senadora Xóchitl Gálvez.
¿Con quién dialogaron las y los integrantes de comunidades indígenas que asistieron al foro?, ¿quién los escuchó? Es verdad que cada mesa contó con una persona moderando, con traductores y relatores que documentaban las intervenciones de los participantes. Pero, insisto: no hubo diálogo, y no lo hubo porque los legisladores estuvieron ausentes. ¿Así será la “construcción de una nueva relación con los pueblos indígenas” de la que se habla en la iniciativa?
Finalmente, también ocurrieron varios problemas de logística que hay que corregir: se necesita una convocatoria más amplia y con mayor alcance, pues varias personas comentaron que amplios sectores de su comunidad no sabían del tema. Del mismo modo, gran parte de los participantes no conocía de antemano la iniciativa de ley y ésta no se explicó en lenguaje culturalmente adecuado en el foro, solo se leyó sin aclarar términos legales técnicos. No extraña que muchos de los comentarios expresados no hayan sido sobre la iniciativa de ley, sino manifestaciones de agravios que sufren las comunidades indígenas de la Península: pobreza, marginación, desigualdad, corrupción, despojo de tierras, abandono del campo, contaminación del agua, mensajes de solidaridad con las comunidades de Homún y Chocholá, entre otras.
Definitivamente, éste no puede ser el modelo para la consulta sobre el Tren Maya o cualquier próxima consulta a realizarse en el país. Éstas deben celebrarse en pleno apego a los estándares internacionales sobre la materia. Sobre todo, deben hacerse con plena voluntad política de diálogo, para construir en verdad una “nueva relación” con los pueblos indígenas. En el foro de Valladolid los pueblos mostraron voluntad; el Estado, no.
rodrigo.llanes.s@gmail.com
@RodLlanes
Investigador del Cephcis-UNAM
